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美軍裝備全壽命保障管理工具之二:保障評估/獨立保障評估

美國國防部頂層采辦文件DoDI 5000.02(2017版)規定,國防部各部局應在里程碑B和C以及做出批生產決策之前針對所有武器系統重大國防采辦項目開展獨立的保障評估,以評估產品保障策略的充分性,確定:可能驅動未來使用與保障費用的特征、有助于降低費用的系統設計變更,以及管理費用的有效策略。這些審查的重點是全壽命保障計劃的實施和執行情況,包括核心保障分析以及建制保障能力的建立;在實現初始作戰能力之后,國防部各部門應至少每5年就進行一次獨立的后勤評估。國防部部局應向負責后勤和裝備完好性的國防部助理部長提供評估結果。評估的重點是武器系統層面的產品保障性能,看其是否能夠滿足作戰人員的需求,達到保障指標,并提供最佳的結果。這些評估必須對使用與保障費用進行專門評估,以識別和說明導致使用與保障費用上漲的因素,并采取相關策略來降低這些費用。評估結果將為全壽命周期保障計劃和相關分析的更新提供信息。

根據上述要求,美國國防部和各軍種分別制定了相關保障評估手冊,指導軍方主持對項目壽命周期各階段的產品保障工作開展情況進行獨立審查和評估。作為獨立保障評估的一部分,在里程碑決策前要對法規、條例和部門規定的文件的完整性和一致性進行審查和評估,評估重點放在項目規劃和方法是否有基礎,是否能夠成功實施等方面。

一、裝備保障評估的內涵及時機

裝備保障評估(LA),美陸軍和海軍稱其為獨立保障評估(ILA),美空軍稱為保障健康評估(LHA)。它是對項目的保障性規劃進行的一種分析,是衡量武器裝備采辦項目的產品保障(持續保障)質量、持續保障(保障性)規劃執行情況和有效性的一種評估方法。保障評估不是一種符合性審查,而是對項目辦公室的產品保障策略的合理性和有效性進行評估,并評估該產品保障策略如何能經濟有效地成功使用一個系統。保障評估不僅是對后勤保障工作的評估,它還要評估項目如何規劃、執行和保障正在采辦和持續保障的武器系統,所以是全面的項目評估。保障與系統工程、簽約、財務、試驗和鑒定、制造及項目的其他專業領域相綜合,對于恰當的保障規劃和執行至關重要。因此,在保障評估過程中對上述綜合程度應加以評估。許多專業領域、組織和利益相關方都影響產品保障經理成功執行保障性計劃的能力,例如,要求沖突,缺乏資金,設計不足等,需要將這些因素作為有負面影響記錄的評估的一部分加以考慮。保障評估最好由一個與所評估項目沒有直接關系的中立主題專家組獨立承擔。

美軍采辦項目在每個所需的階段或決策點之前進行保障評估,向高層領導提交保障評估的結果和證明。對于里程碑B、C以及批產決策,應在采辦類型為I、II類的階段或決策點之前至少30日,向國防部負責裝備完好率的副部長助理提交證明。各部門的報告應根據部門指令編寫和分發。對于初始作戰能力后保障評估,應根據“初始作戰能力后評估”中確定的觸發條件來決定評估時機,但間隔不得超過5年。

二、美軍裝備保障評估的程序方法

美軍裝備保障評估的一般流程為:規劃和組織、執行評估、評估結果的報告、評估發現缺陷的改進等。詳細內容見美國防部2011年7月出版的后勤保障評估指南(Logistics Assessment Guidebook)。

(1)保障評估的規劃與組織

保障評估的規劃與組織旨在確保充分做好正確進行保障評估的準備工作。保障評估的規劃與組織過程如下圖所示,包括4個步驟。

保障評估的規劃與組織的過程

第1步:選擇團隊主管和成員

根據部門中已確定的執行要求,選擇一位合適的團隊主管來組建評估團隊。團隊主管和團隊成員如果不屬于被評項目的管理辦公室,則評估的客觀性可能會更高。各部門可在各自的評估過程指南中定義資質和獨立性要求。

第2步:召開預評估會議

團隊主管與項目經理、產品保障經理或指定人員召開預評估會議,共同討論,以明確:支持評估的項目辦公室、評估團隊主管和成員的責任,審查的目的、范圍、時間和程序,回答問題的領域專家,評估準則和評級程序,安全要求和協議,如何核發報告草案和最終報告等一系列事項。

第3步:公布保障評估公告

宣布保障評估的官方信函由各部門自行規定,但該公告一般由團隊主管所在組織或項目辦公室代表、項目執行官或被評系統所屬系統司令部發送。公告的內容應包括保障評估的日期、范圍、團隊成員名單、文件申請表、會議地點、進度、議程、保密性和聯絡信息。該公告分發給參與方和利益相關方。

第4步:交付文件

項目辦公室一般至少在公布簡報之前一周向保障評估團隊主管提供先前已同意的申請文件。文件應是預評估會議和后續會議期間確認的最新版本。

總之,保障評估的規劃與組織過程的可交付成果包括:團隊成員名單、保障評估公告/進度和項目文件。

(2)保障評估過程

保障評估程序列出了按照綜合產品保障要素評估準則,成功進行保障評估的基本方法,如下圖所示,包括第5至第10步各步驟。

執行評估的過程

第5步:召開首次會議

首次會議上會向保障評估團隊提供關于項目背景、當前狀態和后勤結構的信息依據,同時對在評估期間期望得到的結果進行評審。此次會議應提供三份簡報:項目簡報、保障簡報和團隊簡報。

項目簡報:項目簡報一般由項目經理或項目副經理提交,對采辦項目的基本情況加以說明。

保障簡報:保障簡報一般由項目的產品保障經理提交,它涉及將由保障評估團隊審查的每個保障性領域。

團隊簡報:團隊簡報由保障評估團隊主管提交,向保障評估團隊成員和項目人員提供關于進行審查的信息。

第6步:審查要求和能力

審查的基本項目要求包括:性能協議;關鍵性能參數;關鍵系統屬性及初始能力文件、能力開發文件和能力生產文件中的關鍵系統參數(取決于項目的不同階段) ;采辦項目基線;采辦計劃;采辦策略以及隨附的壽命周期持續保障計劃。

第7步:審查保障文件和規劃

審查采辦策略、壽命周期保障計劃、系統工程計劃、設計規范和保障性實施計劃,確保基本要求已經轉化成保障要求。壽命周期持續保障計劃應影射到主要保障技術文件和保障進度表中,并獲得產品保障預算和資金的支持。系統工程計劃需要充分反映壽命周期持續保障計劃或其輔助性獨立保障性分析策略和計劃中所需的保障性分析,以確保及時執行、集成以及影響被審查系統的固有設計。

審查每個綜合產品保障要素的主要文件和次要文件,以確保進一步詳細說明保障要求,并己經進行了所需的分析。這包括在每一財年向每個綜合產品保障要素撥款時對保障資金要求、撥款額以及二者間的增量進行的審查。這還包括了相關的資金文件和證據,以確保每個綜合產品保障要素的資金要求己得到適當的確認,而且資金可供使用,同時還確定了存在的差額。

無論保障策略是什么,都要在保障評估過程中審查12個綜合產品保障要素。另外,“產品保障預算和資金”以及“環境、安全與職業健康”分別是產品保障管理和設計接口的子要素。它們一般需要具備這些領域專業背景的領域專家執行評估,建議應將它們與其各自的母要素和設計分開進行評估。

第8步:審查合同文件

審查合同,確保已對相應要素進行了確認,并對其保障性要求的充分性進行了評估。審查應包括對以下問題的評估:

——保障性要求及相關可靠性、可用性和維修性要求。

——對所需保障性及相關可靠性、可用性、維修性、保障性進行的試驗和分析,以及使用這些試驗和分析的結果對設計造成的影響。

——遵守關鍵完工日期和交付日期。

如果有的話,還應審查下一階段的招標方案是否充分滿足壽命周期持續保障計劃/初始能力文件/能力開發文件/能力生產文件(視情況而定)以及其他相關項目文件的要求。這對于確保規劃的完整性至關重要。

同樣地,應審查野戰機構的任務分配文件和過程(現有的和推薦的),以確保政府支持的各項活動得以妥善進行,還應確保為這些活動合理分配任務并適度提供資助。

第9步:審查綜合主計劃和綜合總進度

根據綜合主計劃和綜合總進度審查綜合產品保障要素評估準則。審查任務是否合理,評估在已分配的進度和人員范圍內完成每個保障性相關任務的可能性。

第10步:編寫缺陷報告

保障評估團隊成員應依據參考文獻1的附錄A 中包含的評估準則、其部門的保障評估標準以及所有指揮或系統司令部補充的政策或準則進行審查。每個部門可將進行評估和記錄所有注意事項的方法或者過程記錄下來。問題總結應確定評估中的標準(以及該標準適用的參考)、所有缺陷、若不解決缺陷造成的影響、建議行動,以及項目代表是否同意所記載的事實,評估的每個綜合產品保障要素的結果總結(包括所有差異)向決策制定者提供了每個綜合產品保障要素的總體情況,并作為最佳實踐包括在報告中。團隊主管應審查團隊成員轉交的所有問題或缺陷是否準確,以確保團隊成員給定的建議等級與評級標準相一致。

上述保障評估過程可交付的成果為缺陷和建議草案報告。

下面第三部分“保障評估報告內容”提供了保障評估缺陷和建議內容、保障評估結果分級準則以及建議報告格式。

(3)保障評估準則

無論采用哪種保障策略(例如,建制保障、基于性能的保障、傳統交易性保障),評估受審系統的保障性工作規劃和狀況時,都應根據參考文獻1的附錄A“綜合產品保障要素評估準則”以及各部門的要求進行。這些準則與美國國防部定義的12項綜合產品保障要素一致。這些準則根據經證明可以獲得最佳保障性的國防部政策和最佳實踐制定,不針對特定的部門或平臺,具有全軍通用性。部門、平臺或系統司令部專用的要求可經對這些準則的補充或調整形成。另外,如果修改項目要求和采辦策略,需要對評估準則做進一步調整。保障評估團隊應根據這些表格確定與保障性有關的文件是否對保障性有影響。表1和表2節選自參考文獻1的附錄A

表1  產品保障管理評估標準(節選)

表2  設計接口評估標準(節選)

(4)評估和報告結果

本部分介紹了如何編制保障評估報告,如何與項目辦公室協調,以及將報告遞交給主管項目執行官或系統司令部。保障評估報告將作為項目執行官或系統司令部做出項目保障證明決策的依據。

保障評估團隊主管負責監督草案保障的編寫。報告編寫過程如下(如下圖):

評估和報告結果的過程

第11步:起草報告

團隊主管和團隊成員(連同項目辦公室) :

——記錄所有缺陷和建議,采用各部門的內部格式或過程將這些缺陷和建議編入報告。

——向項目經理、產品保障經理及項目辦公室其他主要人員簡要匯報并提供評估的初步結果,以確保報告內容的準確性和可理解性,討論的內容包括以下幾方面。①評估概述;②每項缺陷的總結;③項目評級,包括各個評估;④關于需要制定行動計劃的問題的任何后續討論;⑤正式發布報告前,最終報告的協調工作。

——確保缺陷報告描述了保障評估團隊解決缺陷問題的建議措施,并包括綠、黃、紅三個等級。評級標準如表3至表5所示。

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