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俄羅斯現行國防采購價格形成與管理

俄羅斯近年來武器裝備發展面臨著實現2020年前70%現代化改進的緊迫任務,同時國防工業企業還需在國家國防訂貨和軍貿出口之間維持平衡,既要完成國家任務,又要保證利潤最大化,軍方和工業界齟齬不斷。為此,俄羅斯國防采購價格管理近幾年來也在隨著經濟形勢的變化進行調整。本文將對其現行的價格管理制度進行剖析。

俄空天軍正在同時批量采購的蘇-57戰斗機和米格-35等戰斗機

一、現行法律法規

當前俄羅斯國防采購價格管理主要依托法律包括《國家和市政需要的貨物、工程、服務采購合同系統法》(簡稱《合同系統法》)、《國家國防采購法》和《關于國防采購產品價格國家管理的條例》(簡稱《價格管理條例》)等,一些情況如下:

——2012年12月通過的275號聯邦法律《國家國防采購法》是俄羅斯國防采購相關的頂層法律,是國防采購計劃形成、合同分配、合同執行、合同監管的主要法律基礎,同時也規定了國家國防采購價格管理的基本原則和方法。

——2013年4月通過的44號聯邦法律《合同系統法》從共性角度對采購合同價格形成、合同簽訂和執行監管等進行了規定,針對國防采購合同的專門條款主要參考了《國家國防采購法》。

——2017年12月1465號政府決議批準的《價格管理條例》對價格管理給出了細致的規定,是當前俄羅斯國防采購價格管理的主要依據,匯聚了價格形成、價格類型、目標價格、利潤分配、初始/最大價格、價格登記等多種管理方式,決議生效日期是2018年1月1日。

從某種意義上說,1465號《價格管理條例》是俄羅斯國防采購價格管理各項法律法規的集大成者,展示了在國防采購價格形成方面的新思路和新方法。

首先,《價格管理條例》融合了2015年5月俄羅斯政府批準的407號決議《關于國防采辦產品初始(最高)價格制定機制》、2017年2月俄政府頒布的208號決議《關于國家國防采購價格管理》、2012年5月441號政府決議《關于確定國防采購國家合同的初始(最高)價格的若干問題》、2013年12月1155號政府決議《關于國防采購產品價格類型使用規范的批準》等一大批法律法規內容,并使后者隨之失效。

第二,《價格管理條例》針對供應商企業成本居高不下、透明度不高等問題,引入了新的價格形成方式,同時由于吸納了之前多個法律法規內容使國防采購計劃形成、合同分配和合同執行過程,以及合同的所有執行方采用統一的監管機制和法律保障。

第三,依托《價格管理條例》和《國家國防采購法》,新的成本構成程序開始生效,俄羅斯工業與貿易部于2019年2月8日發布的第334號決議確定了國防采購框架下產品價格中包含的成本組成,以便控制國家采購合同的價格。

總之,隨著國家經濟形勢變化、國防工業結構特點、采購數量、類型和性能要求的變化,俄羅斯一直在完善其國防采購定價機制。

二、基本概念

在俄羅斯國防采購價格管理中涉及多個主體、多種價格類型,對這些定義進行梳理和明確是順利了解俄羅斯價格管理的基礎,本文將選擇幾個重要的概念予以說明。

——國家訂貨方:作為國防采購政府合同的主要執行方的政府部門,主要指國防部、也包括緊急事務部等其他部門;

——行業主管機構:俄羅斯聯邦工業和貿易部(航空也歸它管),國家原子能公司(Rosatom),俄羅斯聯邦航天國家公司依據各部門活動范圍在《價格管理條例》規定的程序和范圍內行使國家價格管理的權力;

——“供應商”:簽訂政府合同(協議)提供國防采購所需產品的供應商,包括競爭性產品的供應商和唯一供應商;

——“唯一供應商”:俄羅斯武器和軍事裝備的供應商,其生產的產品在俄羅斯沒有類似產品,此類供應商應當被列入武器和軍事裝備的獨家供應商目錄中,或按照總統或政府決定規定程序,可作為國防采購產品獨家供應商,并簽訂相應產品的供貨政府合同的企業;

——目標價格:在國家國防采購計劃形成階段確定,旨在消除國防采購分配階段國家訂貨方與主要供應商之間的“價格戰”,保證編制國防采購計劃時使用價格指標的客觀性,縮短分配國防采購時國家合同的簽訂時間。在符合條件的情況下,國家訂貨方在采購競爭性產品時,根據目標價格確定國家合同的初始(最高)價格,如果二者相等,甚至無需要求供應商提供額外資料。如果與唯一供應商簽訂合同,目標價格是與潛在供應商就計劃采購的產品價格達成的初步協議。

——初始(最高)價格:針對競爭性產品的國防采購,根據預測的產品單價(目標價格)或《價格管理條例》中規定的程序,以及預期供貨范圍在國防采購分配階段確定的合同價格,包括輔助工程(服務)的價格。

——價格登記:國家授權機構(主要指聯邦反壟斷局)對國家訂貨方和唯一供應商之間達成協議的商品單價在注冊表中進行固定和核實,根據目標價格或《價格管理條例》中規定的程序確定,可作為形成國家合同價格的參考,原則上合同單價不超過登記的價格。

除以上概念外,在國防采購價格形成和管理過程中還涉及市場指數分析法、可比價格法、成本法等確定產品價格的方法,以及指導價格(調整價格)、固定價格或報銷費用價格等價格類型概念。

三、價格管理

俄羅斯國防采購價格管理主要針對國防采購產品清單中的產品及其加工、制造、維護、改進、修理和回收利用等相關工作,以及唯一供貨商生產的武器和軍事裝備,航空航天領域國家計劃或聯邦專項規劃提出的工作和服務等。

1. 問題判斷

俄羅斯之前的國防采購合同價格管理有兩方面特點值得關注:

第一,合同價格形成主要以成本法為主,在成本法之中需要計算企業的利潤,為平衡國家采購方和國防工業企業的利益,國防采購合同利潤計算采用20+1%的原則,其中20%的含義為——合同主要執行方即總承包商的利潤在正常情況下不能超過自身研制生產費用(自有成本)的20%,1%的含義為——總承包商為完成合同外購配套產品的利潤不超過配套產品成本(引入成本)的1%;

第二,國家訂貨方的合同往往每年簽訂一次。

由此也帶來了兩方面問題:

1)現行制度對當前企業激勵不足,利潤與成本掛鉤,每年簽訂合同,降低成本的同時也損失了利潤,企業缺乏主動降低成本積極性;

2)引入成本附加利潤僅有1%,總承包商更傾向將所有任務掌握在自己手中,以便獲得更多的利潤,盡管產品質量和效率可能遠低于外包。因此,俄羅斯不斷推進國防采購價格管理,完善定價機制,一方面是為應對現階段經濟疲弱帶來的國防采購壓力;另一方面期望通過價格管理提升企業降低成本提高效率的意愿,實現價格形成和監管的一致性。

2. 管理措施

俄羅斯國防采購價格管理由國家訂貨方、行業管理機構和聯邦反壟斷局等聯合完成,軍代表也在價格形成過程中發揮一定監督作用。針對國防采購價格管理方面的問題,俄羅斯在《價格管理條例》中針對國防采購合同價格提出相應措施。

(1)措施內容

措施內容包括:

1)引入目標價格:確定計劃期限內或下一年計劃的供貨產品目標價格,針對唯一供貨商交付產品還需確定價格類型形成報價方案;

2)弱化成本法:在價格形成時引入市場分析機制,并利用指數化方法完善成本法;

3)規定利潤范圍:在應用成本法定價時,限制合同價格的利潤區間(圖 1),產品成本包括自有成本和引入成本,引入成本指采購配套產品的支出;

4)限定初始(最高)價格:針對競爭性產品確定國防采購合同的初始(最高)價格;

5)采用登記價格:針對唯一供應商的國防采購,在確定合同價格時引入價格登記制度。

圖1 當前成本法價格組成(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

其中,前三項措施對所有供應商均有效的共性原則,后兩項是針對不同供應商的特性原則。通過弱化成本法,可以減少利潤與成本掛鉤,有效促進供應商降低成本積極性。通過確定目標價格、初始(最大)價格和價格登記制度可加強價格監督管理,提高資金利用效率。

(2)措施運用

俄羅斯國防采購價格管理措施在國防采購計劃編制、合同分配和合同執行過程中分別應用(圖 2):

1)在國家訂貨方根據法定程序、國家武備計劃和其他專項計劃、國家預算撥款等信息編制國家國防采購計劃時,利用措施1-3,按照產品交付預期計劃,形成產品目標價格,對于唯一供應商產品還需確定價格類型。

2)在分配國家國防采購合同時,利用措施4通過競爭的方式確定國家合同初始(最大)價格,結合措施5完成與唯一供應商簽訂的國家合同價格登記。

3)在完成國家國防采購時,根據產品價格類型規定要求,修訂產品價格類型和價格范圍,其中價格類型主要是向固定價格轉變,價格范圍受到指數化(基價指數化和成本項目指數化)方法的影響。

圖2  在國防采購不同階段的價格管理措施(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

四、價格形成過程

俄羅斯國防采購價格形成過程中,目標價格是最終形成合同價格的基礎。競爭性產品合同價格和唯一供貨商產品的目標價格、合同價格形成過程和執行機構都存在一定差異,針對唯一供貨商產品的國防采購要求更多的制度監管和保障。

1. 目標價格

目標價格是俄羅斯制定國防采購計劃的基礎,也是價格管理的主要措施之一,以俄羅斯原始經濟數據為初始輸入。

(1)競爭性產品目標價格

確定競爭性產品目標價格的主責機構是國家訂貨方,由國家訂貨方確定潛在供應商、發起詢價并形成目標結論,潛在供應商通過目標報價書向國家訂貨方進行報價,行業主管機構具有建議權。具體過程見圖 3。目標價格詢價的形式由聯邦反壟斷局與行業機構和俄羅斯聯邦國防部協商確定,報價書的內容需包括:

——有關產品供應量的信息,包括國防采購產品、出口供貨產品;

——如果供貨期限預計超過一年,提供每年供貨的目標價格;

——如果產品生產的工藝周期超過一年,提供整個生產周期的目標價格,在用采用成本法計算式,還需論證計劃成本,包括每年的配件成本;

——價格形成方法及相關文件;

——《價格管理條例》中規定的其他文件。

如潛在供貨商未在規定時間內報價則需向國家訂貨方說明原因。

圖3  競爭性產品目標價格形成過程(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

(2)唯一供貨商產品目標價格

唯一供貨商產品目標價格形成過程較為復雜。主要包括以下四個階段(表 1)。在目標價格形成過程中,詢價的形式和目標價格結論形式也由聯邦反壟斷局與行業機構和俄羅斯聯邦國防部等國家訂貨方協商確定。在目標價格結論中,除包含競爭性產品目標價格報價書的內容外,還需要增加:

——單個產品目標價格備忘錄;

——產品價格類型的選擇提案。

行業主管機構形成目標價格結論提交國家訂貨方后,國家訂貨方若不同意結論內容,將開啟新的協商流程,并由壟斷局、軍事工業委員會等機構出面協調,直至最后各方達成一致(圖 4)。

圖4  國家訂貨方針對目標價格結論的審查過程(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

2. 競爭性產品合同價格形成

針對競爭性產品的國家國防采購合同,國家訂貨方需以目標價格為基礎確定合同的初始(最大)價格,在價格確定過程中(圖 5),主要考慮三種情況:

1)若在競爭性采購產品的確定了目標價格,且目標價格形成條件與國防采購時要求的條件具有可比性,則國家訂貨方根據目標價格確定國家合同的初始(最大)價格,一般情況下二者相等,無須對該產品向企業進行補充詢價。

2)若在目標價格受到俄羅斯社會經濟發展原始預測參數變化影響,則國家訂貨方有權根據目標價格、社會經濟發展指標等調整確定對競爭性產品的國家合同初始(最大)價格,也無須向企業進行補充詢價。

3)若在國防采購計劃編制階段沒有形成可用的目標價格,或者存在目標價格但無法根據社會經濟發展指標進行調整,國家訂貨方為形成初始(最大)價格則需重新向潛在供應商進行詢價,潛在供應商根據合適的產品定價方法進行報價,國家訂貨方所有潛在供應商的報價為基礎確定初始(最大)價格。

圖5  競爭性產品國家采購合同初始(最大)價格(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

在初始(最大)價格確定后,國家訂貨方以此為參考,通過競爭的形式確定供貨商并簽訂國家合同,合同價格一般不應不超過初始(最大)價格。

3. 唯一供貨商產品合同價格形成

與競爭性產品采購相比,唯一供應商國防采購合同價格的形成過程要復雜得多,受到的監管也更為嚴格。但在唯一供貨商產品的國防采購過程中引入了登記制度,同時對價格種類也有要求。根據《價格管理條例》俄羅斯國防采購合同中產品價格可以規定為指導價格(調整價格)、報銷費用價格或固定價格等類型。

(1)需登記的產品范圍

針對唯一供貨商的國防采購中,以下產品價格需要登記:

1)核武器綜合系統領域內的產品和列入專用原料和裂變物質國家儲備的物資價值。俄羅斯國家原子能公司按其規定程序實現指定產品的價格登記;

2)列入國防采購唯一供貨商訂單的商品,由聯邦反壟斷局對指定商品的價格進行登記。

(2)價格登記流程

從《價格管理條例》中的規定來看,俄羅斯國防采購價格登記制度受到目標價格結論和價格類型兩方面因素限制,這兩種因素分別在國防采購合同的簽訂和執行階段對價格登記提出要求。具體要求為:

1)目標價格結論:已有目標價格結論,且潛在唯一供貨商同意簽訂單價不超過已經形成目標價格結論的合同提議,不需登記;若唯一供貨商不同意單價低于目標價格結論或尚未形成聯邦反壟斷局任何的目標價格結論,則需重新詢價并在簽訂合同簽完成登記(圖 6),在簽訂國家合同時,將登記的產品單價和價格種類需在合同中注明。

2)價格類型:若簽訂的國家合同價格類型為指導價格(調整價格)或報銷費用價格,在轉化為固定價格后,低于原合同規定的價格,不需登記;若高于原有價格則需重新登記。一般來說,在相應產品價格類型有效期到期后,到該貨物停止供貨前兩個月內,或達到產品技術可用性80%的情況下需完成固定價格轉化,并根據要求完成登記。

圖6  唯一供貨商產品價格詢價登記過程(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

結合以上兩條要求,可以總結針對唯一供貨商產品國防采購的價格登記過程,見圖 7。

圖7  價格登記過程(中國航空工業發展研究中心,張慧制圖)

此外,對于無需登記的產品,根據的目標價格確定合同價格,如果未確定產品的目標價格,則按照圖 6規定的程序來確定。

五、小結

總體來說,1465號《價格管理條例》也顯示出俄羅斯在國防采購價格管理方面制度的統一與變革。在分析之后由以下兩點經驗值得關注:

1)形成系統性的管理制度:一方面價格管理貫穿國防采購合同始終,在國防采購計劃編制、合同價格確定、合同執行等階段均有對應管理措施;另一方面對參與國防采購的各方職能和任務進行了明確規定;

2)引入多樣化的價格工具:首先豐富了國防采購價格形成方法,通過弱化成本法增加指數法減少利潤和成本的相關性,提升企業積極性;第二采用多種價格類型,實現在合同執行過程中的管理;第三規定了目標價格、價格登記等手段加強監管;

同時,還有兩點問題需要進一步解決:

1)目標價格管理措施不足:當形成目標或初始(最大)合同價格時,潛在供應商依舊有意愿最大限度滿足技術任務要求,從而提高初始價格額度,為后續參與競爭預留空間;

2)未明確價格類型轉化方法:在《價格管理條例》中沒有給出指導價格(調整價格)或報銷費用價格向固定價格的轉化方法,實際執行中有待進一步完善。

當前,俄羅斯國防采購價格形成和管理仍舊缺少綜合、詳實的分析。后續應當對價格形成方法和價格類型的適用條件進行深度剖析,為國內相關領域研究提供參考。

聲明: 本文由入駐維科號的作者撰寫,觀點僅代表作者本人,不代表OFweek立場。如有侵權或其他問題,請聯系舉報。

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